7月26日，美国白宫发布关于改革WTO发展中国家地位的总统备忘录，抨击该组织“过时的发达国家和发展中国家的二分法”，并点名批评以下国家：

一、按购买力平价计算人均GDP世界上最富有的10个经济体中的7个，即文莱、中国香港、科威特、中国澳门、卡塔尔、新加坡和阿联酋；

二、G20和经合组织成员，即墨西哥、韩国和土耳其；

三、按GDP总量等经济指示均位居世界前列的中国，并特别强调“中国最能说明问题”。

该备忘录表示，这些发展中国家“寻求比其他WTO成员更少的承诺”，包括“更长时间实施保障措施”，“更宽松的过渡期”，“更温和的关税减让”等等，并籍此获得“不公平的优势”，“以牺牲其他WTO成员的利益为代价”。该备忘录还特别指出，在正在进行的谈判中，这些国家也在寻求“比其他WTO成员更少的承诺”，并“严重阻碍了谈判进程”。

该备忘录认为，这一情况“不能再继续下去”，并敦促WTO等国际组织进行改革，确保这些组织“认识到其成员的经济发展”，强调这些“世界上最发达的经济体”应“完全承担作为WTO成员的充分承诺”。该备忘录表示美国将“投入所有必要的资源来改变WTO对于发展中国家地位的认定”，要求美国贸易代表（USTR）“应根据法律使用一切手段改变WTO，以防止自我声明但无适当经济或其他指标佐证的发展中国家利用WTO规则和谈判中的灵活性”。该备忘录要求，USTR须在60天内向总统通报进展情况，如在备忘录发布之日起90天内USTR确定未就此“取得实质性进展”，即可在WTO不承认相关国家的发展中国家地位，并不支持其在经合组织中的成员资格。

同一天，特朗普也没忘记就此发了一条推特，认为“当世界上最富有的国家声称自己是发展中国家，以逃避WTO规则并获得特殊待遇时，WTO已经支离破碎（BROKEN）”，表示已经指示USTR采取行动，不让“相关国家欺骗WTO来占美国的便宜”。

这并非特朗普首次就发展中国家地位问题向WTO和其他成员发难。2019年1月，美国向WTO提交了题为《一个无差别的WTO：自我认定的发展地位威胁体制的有效性》的文件，2月份又提出一份总理事会决议草案，要求根据其制定的标准（OECD成员、G20成员、世行规定的高收入国家、占全球货物贸易0.5%以上）来排除一些国家的发展中国家地位，并辅之以一个兜底条款，表示不排除在今后的部门谈判中通过“达成协议”剥夺上述标准未涵盖的任何其他发展中国家的特殊和差别待遇。3月美国USTR发布的《2019贸易政策议程及2018年度报告》将此问题作为其WTO改革四项主张之一。美国此项建议彻底颠覆了WTO有关发展中国家及其特殊和差别待遇的作法，不仅使所有发展中国家的特殊和差别待遇都无法保证，要么被上述标准排除（据有关分析共计30多个国家），要么在今后部门谈判中被剥夺，从而招致了多数发展中国家的反对。据悉在讨论美国上述提案的WTO总理事会上，很多发展中国家和谈判小组均发言表示反对。

“发展水平”是一个综合性的概念，简单使用一两个指标会有失偏颇。例如，按照GDP总量来算，中国为世界第二大经济体，仅次于美国，但按照人均GDP来看，中国仅排在第85名，还不如马尔代夫（83名）和赤道几内亚（84名）。为此，虽然很多国际组织都在其文件或报告中使用“发展中国家”的概念，但均基于不同的标准和考虑，例如世行根据人均国民总收入（GNI）将国家分为“低收入”、“中等停下收入”、“中等偏上收入”、“高收入”，并将除“高收入”以外的其他国家均认作是“发展中国家”；联合国开发计划署（UNDP）则综合考虑一国居民的预期寿命、受教育程度和收入水平并通过一定的方法计算出“人类发展指数”（HDI），据此划分出“人类发展程度低”、“人类发展程度中等”、“人类发展程度高”和“人类发展程度很高”四个类别，并将除“人类发展程度很高”之外的所有其他三类国家均视作发展中国家；而IMF则在其《世界经济展望》报告中将37个国家视作“先进经济体“（advanced economies），并将所有其他国家视作“新兴市场和发展中国家”，并专门强调此区分“并非基于严格的经济或其他指标”，而是“为了便于分析而提供的一种合理和有意义的组织数据的方法”。正是出于这种界定“发展水平”的复杂性，世行专家Tariq Khokhar和Umar Serajuddin在2015年的一篇博文中表示国家分类“是一门艺术，而不是一门科学”。

而WTO是一个有更具约束力规则的国际组织，其成员均承担包括市场开放在内的一定义务。因此，区分发达国家和发展中国家涉及权利和义务的平衡，因此更为敏感。为此，WTO向来避免使用任何指标来确定发展中国家，而是让其成员“自我认定”（self-claim），在此基础上约三分之二的WTO成员被认为是发展中国家。在WTO成立之前，发达国家和发展中国家的差距是明显的，例如1990年发展中国家在世界商品出口中所占份额仅为24%，因此重视发展中国家的特殊情况、纠正发展水平上的“南北失衡”是国际普遍共识。1995年生效的《WTO协定》前言就专门规定，“有必要做出积极努力，以保证发展中国家、特别是其中的最不发达国家，在国际贸易增长中获得与其经济发展需要相当的份额”，其项下的各项协定也都就发展中国家的特殊和差别待遇做了专门规定。

美国近年来就此大做文章，主要原因就是2008年经济危机之后，国际经济形势“东升西降”的态势明显，发达国家和发展中国家之间的实力对此发生明显变化，目前发展中国家在国际商品贸易中所占份额已经超过半壁江山，因此美国等发达国家的心态逐渐发生了变化。尤其是特朗普上台后，美国一再强调“吃了亏”，要求和发展中国家“互惠”和“对等”。而中国、印度等发展中国家则拒不让步，也于2019年2月联合提交了《惠及发展中国家的特殊和差别待遇对于促进发展和确保包容的持续相关性》的文件，指出中国等发展中国家只是在一个或者几个特定领域发展较快，并通过援引一系列指标，佐证发展中国家和发达国家的经济社会发展鸿沟仍然悬殊，特殊和差别待遇的适用基础并未消失。

当然，如果双方各执己见，就会导致僵局，永远无法找到解决办法，如中国常驻WTO大使张向晨2月份在WTO总理事会上就此发言时所说：“显然美方看到的是我们的杯子里盛的水比原来多了，而我们更多看到的是杯子里还空着半截。”问题的关键并不是发展中国家的帽子，而是其背后所隐含的权利和义务。一方面，随着发达国家和发展中国家之间实力的“东升西降”，双方在WTO中的权利和义务在一定程度上需要再平衡，主要发展中国家势必要在谈判中做出更多的让步。另一方面，发达国家和发展中国家之间“南北失衡”的局面并未明显改观，夸大中国等发展中国家在一个或者几个特定领域的发展，否定特殊和差别待遇在促进发展中国家参与多边贸易体制上的重要作用，要求发达国家和发展中国家完全“互惠”和“对等”，势必会遭到这些发展中国家的反对。此外，发展中国家地位背后的政治考量，也是此问题需要谨慎对待的问题之一。例如，中国宣布其“正处于并将长期处于社会主义初级阶段”且仍是世界上最大的发展中国家，新加坡处于其在东盟中的特殊作用而继续保留发展中国家地位等等。

中国就此曾反复表示，中国“不回避应尽的国际责任，愿意在WTO中承担与中国自身经济发展水平和能力相适应的义务。”在WTO近年达成的《贸易便利化协定》（TFA）和信息技术产品协定（ITA）扩围谈判中，中国即做出了与发达国家几乎同样的承诺。尤其是TFA将有关承诺进行分类（立即实施、一定过渡期后实施以及在获得技术援助并具备能力后实施），允许发展中国家根据其能力和发展水平，在自愿基础上选择不同类别的义务，但长期目标是所有成员将承担同样的义务，为解决特殊和差别待遇难题提供了一个可行的方案。在2019年5月提交的《中国关于WTO改革的建议文件》中，中国在强调应“尊重发展中成员享受特殊和差别待遇的权利”的同时，也表示“鼓励发展中成员积极承担与其发展水平和经济能力相符的义务”，为中国等主要发展中国家承担更多义务预留了空间。

为此，包括发达成员在内的一些WTO成员逐步趋向务实，提出暂不就发展中国家地位进行无谓的政治讨论，宜将重点放在不同发展中国家如何在谈判中做出不同的贡献上。例如，挪威、瑞士、新西兰等成员于2019年5月提交题为《在WTO规则制定的努力中寻求发展层面》，认可“特殊和差别待遇是促进发展和（发展中国家）更多参与多边贸易体制的重要工具”，指出进行发展中国家标准的讨论“既不现实也无用处”，重要的是“谈判结果”以及每个成员所做的“贡献”，而不是“成员分类”，提出应在谈判中采取“务实和创造性的方法”来解决此问题。此前，挪威大使与笔者会面时，我用中国有关“面子”（发展中国家地位）和“里子”（成员在谈判中所做的贡献）来表达我的观点，他表示同感，并以新加坡为例指出，新加坡关税为0（事实上美国备忘录中点名的中国香港、中国澳门等亦是），市场完全开放，在此情况下讨论其是否为发展中国家并无用处。

最后回到美国，特朗普此举可用中国的“项庄舞剑，意在沛公”来形容，其意有二：一是其重点并不在于其他被点名的经济体，迫使他们放弃发展中国家地位只是为了分化发展中国家（如此前的巴西），核心是中国；二是明知WTO将于7月底开始夏休，9月中旬之前不会召开总理事会就此进行实质性讨论，此时公布备忘录并让USTR在60天内汇报、WTO在90天内取得“实质性进展”，表明了他无意推动WTO就此进行谈判并取得进展，而是在美国大选前利用多边贸易体制放大中美冲突，将中国的牌用足，为自己提升选情而已。

当然了，美国USTR如于90天后宣布不承认中国等国家的发展中国家地位，并不会对WTO现有的权利和义务平衡产生任何实质性影响，但会对WTO新的谈判十分不利，例如需于2019年12月结束的渔业补贴谈判以及电子商务、投资便利化等诸边谈判。如我在多次研讨会上所说，这是特朗普“软退出”WTO的进一步举措，即深知美国无法承担正式退出WTO的严重后果，通过杯葛WTO上诉机构成员遴选来瘫痪争端解决机制，再以发展中国家地位为由瘫痪WTO谈判机制，从而彻底让WTO停摆。

在此情况下，其他成员如何应对，将是关键。或许，特朗普此举将激发其他成员采取WTO前总干事拉米2019年3月18日柏林发言（请见我3月26日公众号文章）时所提B方案，即“WTO减去美国”（WTOminus US）了。7月25日，欧盟和加拿大共同宣布将建立WTO上诉机构的时时替代机构，并呼吁其他成员也建立 类似的临时安排，或许就是一个开始？